去產(chǎn)能涉及職工將超500萬人任務(wù)艱巨繁重

問：你們認為，鋼鐵、煤炭兩個行業(yè)去產(chǎn)能過程中，受影響職工有哪些特點？

李春暉：國務(wù)院要求，從2016年開始，用5年時間再壓減鋼鐵產(chǎn)能1億至1.5億噸；用3至5年時間，再退出煤炭產(chǎn)能5億噸左右、減量重組5億噸左右，預(yù)計鋼鐵、煤炭行業(yè)去產(chǎn)能共涉及需分流安置職工180萬人，其中鋼鐵行業(yè)50萬，煤炭行業(yè)130萬。我們認為，這只是兩個行業(yè)中直接受影響的職工數(shù)量，是比較保守的數(shù)字，加上受影響的上游產(chǎn)業(yè)和附屬企業(yè)，兩行業(yè)去產(chǎn)能所涉及的職工規(guī)模會大得多。

通過對鋼鐵、煤炭這兩個行業(yè)中受影響職工的分布、構(gòu)成進行分析，我們認為，受影響職工具有以下幾個突出特點。

一是從地域上來講，在鋼鐵、煤炭行業(yè)去產(chǎn)能過程中，職工分流安置任務(wù)較重的省份主要集中在河北、山西、遼寧、黑龍江、山東、河南、四川7省。其中多數(shù)省份長期以來作為重工業(yè)基地，始終圍繞主體產(chǎn)業(yè)推動經(jīng)濟發(fā)展，在去產(chǎn)能過程中受影響最大。

在這些省份內(nèi)，去產(chǎn)能和職工安置任務(wù)又主要集中在幾個重點城市。比如遼寧省的鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能和職工安置任務(wù)主要在遼陽市；其煤炭行業(yè)去產(chǎn)能和職工安置任務(wù)主要集中在阜新、鐵嶺、沈陽三市。河北省的鋼鐵、煤炭行業(yè)去產(chǎn)能和職工安置重點城市是唐山。

二是從受影響職工的主體來看，此輪去產(chǎn)能受影響職工之中，國有企業(yè)職工占大頭，涉及職工安置人數(shù)眾多。同時，這些職工呈現(xiàn)出“三偏一單”特點：一是年齡偏大，多為“4050”人員；二是工齡偏長，職工平均工齡14年以上；三是文化程度偏低，高中及初中以下的職工為主要群體；四是技能單一，這些職工絕大多數(shù)在鋼鐵、煤炭行業(yè)干了大半輩子，業(yè)務(wù)技術(shù)單一。這些明顯特點成為影響他們實現(xiàn)再就業(yè)的劣勢和難點。

此輪去產(chǎn)能受影響職工之中，受影響的民營企業(yè)普遍規(guī)模較小，職工數(shù)量相對較少。

三是關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和重點區(qū)域受牽連、沖擊程度不可低估，應(yīng)足夠重視。鋼鐵、煤炭行業(yè)的特有性質(zhì)決定了這兩個行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈比較長，涉及的上游產(chǎn)業(yè)和附屬企業(yè)較多。根據(jù)鋼鐵行業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)和我們對調(diào)查了解情況的分析，鋼鐵、煤炭行業(yè)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)乘數(shù)至少分別為1∶4和1∶2.5。按照“十三五”時期直接涉及職工分別為50萬、130萬計，預(yù)計在此期間，全國因這兩個行業(yè)去產(chǎn)能直接和間接涉及的職工將超過500萬人。不僅如此，有一批城市是以這兩個行業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)的，城市中許多產(chǎn)業(yè)都與這兩個行業(yè)密切相關(guān)，在去產(chǎn)能過程中也會受到?jīng)_擊或牽連，當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)勞動者的就業(yè)、收入、消費乃至區(qū)域發(fā)展都會受到較大影響。在這些地區(qū)妥善分流安置去產(chǎn)能涉及的眾多人員，任務(wù)將會更加艱巨繁重。

安置職工工作有政策有突破但存在落實不到位情況

問：結(jié)合調(diào)研情況，你們對我國鋼鐵煤炭行業(yè)去產(chǎn)能過程中職工分流安置現(xiàn)狀是如何判斷？

李春暉：結(jié)合調(diào)研情況，我們對職工分流安置情況主要有以下四點判斷：

一是安置職工工作有政策，有突破。國務(wù)院及有關(guān)部門相繼出臺文件，對去產(chǎn)能過程中的職工安置工作作出具體規(guī)定。各地政府積極組織實施，及時出臺實施意見，一些條件較好的地區(qū)在推進去產(chǎn)能工作的同時，職工安置工作也有新的突破。如江蘇省對重點煤炭企業(yè)即徐礦集團的幫助和支持力度很大，在實行政企對接、提供精準就業(yè)服務(wù)等措施的同時，在資金上提供了有力的支撐。企業(yè)只負責(zé)支付拖欠的職工工資，補繳應(yīng)繳納的社會保險費，其他所需費用，包括內(nèi)部退養(yǎng)、解除勞動關(guān)系需支付的經(jīng)濟補償金等均由省級財政承擔(dān)。

二是去產(chǎn)能年度計劃雖已完成，但職工安置工作相對滯后。盡管絕大多數(shù)省份和城市出臺了分流安置職工的相關(guān)政策，但一些地方只是“克隆”了國家政策，本身推力不足，缺少結(jié)合地方實際細化和可操作的具體措施。有的產(chǎn)煤大省，2016年的煤炭去產(chǎn)能任務(wù)雖已基本完成，但職工的分流安置任務(wù)比較滯后。

三是政策指向很明確，但存在落實不到位情況。人社部等七部門《關(guān)于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展過程中做好職工安置工作的意見》，明確了做好工作的指導(dǎo)思想和分流安置職工的渠道和措施，對有序推進去產(chǎn)能職工分流安置工作和維護社會穩(wěn)定具有重要作用。但目前在貫徹中還存在落實不到位情況，必須引起警覺。表現(xiàn)在：企業(yè)的安置方案不到位，難以落實；企業(yè)分流安置職工不到位，矛盾疊加或后延。一些國有煤炭企業(yè)集團將需分流安置職工的大部分或全部實行內(nèi)部安置，安排到當(dāng)?shù)鼗虍惖乇炯瘓F所屬的其他煤礦。這樣做雖然緩解了安置工作的一時之急，但卻增加了其他煤礦的冗員，形成了新的矛盾和隱患。另外，民營企業(yè)職工安置不規(guī)范，潛藏隱患。

四是安置資金雖有安排，但保障明顯不足。對去產(chǎn)能工作，中央財政預(yù)算安排了1000億元作為專項獎補資金，用于職工分流安置。各地反映此項資金對推動工作會產(chǎn)生一定作用，但遠遠不能滿足需要。同時，就業(yè)專項資金不足，也影響困難地區(qū)職工安置。在去產(chǎn)能過程中，一些企業(yè)按規(guī)定享受了援企穩(wěn)崗補貼，有助于職工分流安置。但由于現(xiàn)行政策的規(guī)定，欠繳失業(yè)保險費的困難企業(yè)卻無法享受政策支持，準備退出的企業(yè)更難享受援企穩(wěn)崗政策，導(dǎo)致現(xiàn)行失業(yè)保險政策難以發(fā)揮更大的作用。

多因素制約工作開展需高度重視加以克服

問：在職工分流安置工作中，有哪些制約因素影響工作的開展？應(yīng)如何克服這些制約因素？

李春暉：調(diào)研中我們感覺到，有四方面的因素制約工作的開展，需要高度重視。

一是市場倒逼機制有待強化，不能僅靠政府行政推動。國務(wù)院文件明確提出去產(chǎn)能的指導(dǎo)思想是“市場倒逼、企業(yè)主體、地方組織、中央支持”，但在實施中，一些地方和企業(yè)存在一些模糊認識和被動心態(tài)。有的地方感到去產(chǎn)能是行政指令，職工安置亦應(yīng)依靠政府。有的企業(yè)持等待和觀望態(tài)度，在分流安置職工困難面前不愿作為，等待政府發(fā)力援助。

二是國有企業(yè)主體責(zé)任需突出，防止延續(xù)用人固有弊端。在上世紀末到本世紀初的國有企業(yè)改革中，一些行業(yè)的企業(yè)改革已經(jīng)完成。與這些行業(yè)企業(yè)相比，當(dāng)時鋼鐵、煤炭行業(yè)的國有企業(yè)改革未能深入進行，導(dǎo)致冗員嚴重、用工機制不活等歷史問題凸顯。企業(yè)面對自身改革不力造成的困難，仍未承擔(dān)起主體責(zé)任，對去產(chǎn)能和職工分流安置工作缺乏積極性和主動性。如果再次錯過改革的時機，將會使企業(yè)用人的固有弊端難以根除，甚至?xí)M一步延續(xù)擴展。因此，必須進一步強化企業(yè)自身改革的意識和動力。

三是國有企業(yè)職工轉(zhuǎn)崗空間狹小，需轉(zhuǎn)變觀念打開門路。絕大多數(shù)鋼鐵、煤炭企業(yè)由于受行業(yè)技能單一的限制，輔助企業(yè)和其他企業(yè)幾乎均與主業(yè)有關(guān)，與主體企業(yè)形成“一榮俱榮、一損俱損”格局，內(nèi)部轉(zhuǎn)崗空間十分有限。這種狀況在煤炭企業(yè)更為突出。許多國有企業(yè)職工寧愿“等”“靠”，也不愿自主就業(yè)。因此，做好轉(zhuǎn)變觀念工作，調(diào)動多項手段謀劃開發(fā)新的產(chǎn)業(yè)和職工分流安置渠道，是在去產(chǎn)能過程中企業(yè)應(yīng)該積極踐行的。

四是城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難，要想方設(shè)法擴大就業(yè)空間。在去產(chǎn)能過程中，在“以煤興城”“以鋼興城”的資源型城市，區(qū)位優(yōu)勢沒有、條件環(huán)境欠缺、人才匱乏是難以跨越的障礙。在這些城市中，與去產(chǎn)能關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)也受到很大沖擊。因此，要以開拓的意識和創(chuàng)新的思路，千方百計開拓新的就業(yè)門路和領(lǐng)域。

堅持“去、改、安”同步推進特定區(qū)域需特殊就業(yè)援助政策

問：課題組對如何更好地推進職工分流安置工作提出了哪些建議？

李春暉：根據(jù)我們對職工安置情況的研判，和對職工安置制約因素的探尋，加之對更好推進職工安置工作的思考，我們提出四條建議。

第一，要堅持去產(chǎn)能工作方向，實現(xiàn)“去、改、安”同步推進。“去”是指去產(chǎn)能，“改”是指國有企業(yè)改革，“安”是指職工安置。一是應(yīng)將去產(chǎn)能工作與深化國有企業(yè)改革同步安排，一并推進。去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大舉措，是鋼鐵、煤炭行業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級和脫困發(fā)展的必由之路，因此，決心不能動搖。有關(guān)方面應(yīng)深入研究鋼鐵、煤炭市場供求趨勢，以科學(xué)、合理的判斷，引導(dǎo)地方政府和企業(yè)消除誤判，糾正軟化、弱化傾向，既要服從大局、著眼長遠，堅決落實既定政策，又要結(jié)合本地、本企業(yè)的實際，將深化企業(yè)經(jīng)營和用人機制改革切實推進。在推動去產(chǎn)能和國有企業(yè)改革中，應(yīng)將行政指令要求與構(gòu)建市場倒逼機制有機結(jié)合，進而調(diào)動企業(yè)自身的積極性，促使企業(yè)承擔(dān)應(yīng)盡的主體責(zé)任。有關(guān)方面應(yīng)主動借助去產(chǎn)能之機，著力推動鋼鐵、煤炭企業(yè)進行資源整合，或轉(zhuǎn)型升級，做新做強；或重組、改制，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營機制。無論是去產(chǎn)能，還是深化國有企業(yè)改革，一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)是做好職工的分流安置并革新固有的用人機制，對此，政府及有關(guān)部門應(yīng)加強引導(dǎo)并給予支持。二是應(yīng)將去產(chǎn)能工作目標與職工分流安置工作任務(wù)同步落實，一并督查到位。就業(yè)優(yōu)先是基本國策，在去產(chǎn)能過程中更要予以充分體現(xiàn)。中央和地方各有關(guān)部門應(yīng)把推動職工分流安置工作放在更重要的位置，充分發(fā)揮部門職能作用。對七部門聯(lián)合制定的去產(chǎn)能職工分流安置政策，應(yīng)加強指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，采取有力措施，抓好政策落實，并及時研究新情況，提出新舉措。

第二，建議制定特定區(qū)域就業(yè)援助政策，對困難地區(qū)給予強力支持。這個建議是課題組在聽取了地方意見，參考了日本等國家在特定時期采取的特定區(qū)域政策的基礎(chǔ)上提出的。因為在去產(chǎn)能過程中，一些地區(qū)特別是資源型城市，分流安置職工困難最大。為此，對困難地區(qū)應(yīng)實行特定區(qū)域就業(yè)、社保政策，給予特別援助。對納入特定地區(qū)范圍的，在積極推動人社部、國家發(fā)改委、全國總工會等五部門聯(lián)合開展的“東北等困難地區(qū)就業(yè)援助工作”的同時，可實行以下具體專項政策：一是中央財政獎補資金應(yīng)加大支持，提高對特定困難地區(qū)的資金配比，使這項資金在職工分流安置中起到支撐作用，基本補足地方和企業(yè)的缺口。二是就業(yè)創(chuàng)業(yè)專項資金應(yīng)實行傾斜，對特定地區(qū)在往年撥付數(shù)額的基礎(chǔ)上增加投入，滿足該地區(qū)為安置去產(chǎn)能職工擴大就業(yè)、開發(fā)崗位和支持創(chuàng)業(yè)、推進靈活就業(yè)的需要。三是針對特定區(qū)域存在的問題和實際需要，失業(yè)保險應(yīng)實行專項政策：對欠繳失業(yè)保險費又一時無力補繳的企業(yè)，可以根據(jù)職工分流安置實際情況給予援企穩(wěn)崗補貼、社會保險補貼，或其他方式的支持。對去產(chǎn)能企業(yè)解除勞動關(guān)系的人員，應(yīng)按時足額支付失業(yè)保險金，保證其合法權(quán)益。對失業(yè)保險基金保障能力不足的城市，可由省里動用調(diào)劑金予以支持。四是應(yīng)積極申請和協(xié)調(diào)國家社會保障基金對特定地區(qū)給予支持。五是社會保險和職業(yè)培訓(xùn)專項政策一并跟進。對特定地區(qū)可實行一定時期的降低有關(guān)險種費率、減免社會保險費等政策。對這些地區(qū)的職業(yè)培訓(xùn)，可按照人社部的特定培訓(xùn)計劃再重點細分，專門指導(dǎo)推進。六是就業(yè)服務(wù)、職業(yè)指導(dǎo)和政策宣傳工作實行專事專辦。組織工作組進入企業(yè)，開辦安置政策宣講班和進行就業(yè)、社保咨詢指導(dǎo)，做到一人一冊，使分流職工心中有數(shù)，心里有底，就業(yè)有望。

第三，把握就業(yè)生長點，大力推進靈活就業(yè)。大力發(fā)展靈活就業(yè)是緩解分流安置職工壓力的一個重要選項。為此建議，一是應(yīng)做好輿論引導(dǎo)工作。有關(guān)部門、有關(guān)方面以及困難地區(qū)，要搞好宣傳和就業(yè)指導(dǎo)，使分流職工認清就業(yè)形勢，從實際出發(fā)，樹立正確的擇業(yè)觀念，主動尋找就業(yè)門路，積極參與靈活就業(yè)。二是應(yīng)擴展現(xiàn)行政策。將需分流安置職工列為就業(yè)困難人員，納入就業(yè)援助政策扶持范圍。當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)部門應(yīng)結(jié)合實際完善靈活就業(yè)政策，給予大力支持。在就業(yè)專項資金的安排使用上，要將靈活就業(yè)者的補貼算進大賬予以保障。通過這些切實措施，引導(dǎo)、鼓勵和扶助分流職工實現(xiàn)靈活就業(yè)。三是應(yīng)抓好頂層設(shè)計。有關(guān)部門應(yīng)將靈活就業(yè)作為全國就業(yè)的重要現(xiàn)象、重要領(lǐng)域和形式，對如何大力推動進行深入研究，提出更為有效的政策措施和具體辦法，加強工作指導(dǎo)。

第四，引導(dǎo)民營企業(yè)依規(guī)操作，保障員工合法權(quán)益。一是應(yīng)按政策規(guī)定給予獎補資金。政策規(guī)定，中央財政獎補資金主要用于國有企業(yè)職工分流安置工作，也可統(tǒng)籌用于符合條件的非國有企業(yè)的職工分流安置。國家有關(guān)部門應(yīng)加強督導(dǎo)檢查，指導(dǎo)地方認真實施，應(yīng)該給予民營企業(yè)獎補資金的，務(wù)必兌現(xiàn)。二是應(yīng)采取符合實際的操作方式。為避免民營企業(yè)業(yè)主將獎補資金挪作他用，可由當(dāng)?shù)厝松绮块T將應(yīng)該撥付的資金單獨建賬管理，依據(jù)企業(yè)上報并經(jīng)核準的名單，直接向員工支付部分經(jīng)濟補償金等有關(guān)費用，不足部分，督導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)。三是有關(guān)部門應(yīng)盡快制定具體管理辦法。相應(yīng)出臺符合實際、針對民營企業(yè)的獎補資金使用和員工分流安置管理辦法或指導(dǎo)意見，以促進地方和民營企業(yè)依規(guī)辦事，規(guī)范操作。（趙倩）