省際之間調(diào)劑余缺調(diào)劑金是過渡形式

記者：實施基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的意義是什么？

董登新：目前，雖然我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險名義上實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但實際上大多數(shù)省份仍然是縣市統(tǒng)收統(tǒng)支，基金結(jié)余分散在全國2000多個統(tǒng)籌單位，每一個統(tǒng)籌單位都是一個小“蓄水池”，原本不多的基金結(jié)余分散開來、各自為政，地區(qū)之間調(diào)劑余缺相當困難，省際之間更是無法相互調(diào)劑余缺，在全國范圍內(nèi)無法產(chǎn)生基金統(tǒng)收統(tǒng)支的規(guī)模效應(yīng)。

實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)收統(tǒng)支，阻力很大，困難很多，全國統(tǒng)籌尚無法一步到位。因此，基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度是實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的一種過渡形式。

通過建立中央調(diào)劑制度，可以在一定程度上對各省余缺進行調(diào)劑。例如，根據(jù)《中國社會保險發(fā)展年度報告2016》，黑龍江省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金不僅沒有累計結(jié)余，而且還有232億元賬面赤字，隨著赤字不斷擴大，黑龍江省在本省范圍內(nèi)實現(xiàn)基金自我平衡將更加困難。但是，如果建立了基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，黑龍江省政府就可以申請中央調(diào)劑金補助和調(diào)劑。不過，由于中央調(diào)劑金規(guī)模有限，它無法在全國范圍內(nèi)進行大規(guī)模調(diào)劑余缺，更無法達到全國統(tǒng)收統(tǒng)支的平衡能力和調(diào)劑效果。

基金缺口分擔(dān)機制是核心一步實現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支難度大

記者：實施基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，具體內(nèi)涵是什么？

董登新：中央調(diào)劑制度是指從全國各省（直轄市）職工基本養(yǎng)老保險當年繳費中提取一定比例集中上繳中央政府，并建立中央調(diào)劑金專戶，當個別省份發(fā)生基金短缺或收不抵支時，省級政府可以申請中央調(diào)劑金，以便在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)省際之間的余缺調(diào)劑，間接實現(xiàn)互助共濟的目的。在中央調(diào)劑制度下，若個別省份發(fā)生當期收支缺口時，在動用省級基金結(jié)余、省級財政補貼及申請中央調(diào)劑金三個選項中，如何排序？如何確定基金缺口分擔(dān)機制？這是中央調(diào)劑制度的重要內(nèi)核。

記者：實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，存在哪些困難？

董登新：十九大報告指出，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。全國統(tǒng)籌是基本養(yǎng)老保險改革的重大政策信號，也是行動指南：我國基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)真正意義上的全國統(tǒng)籌，已是刻不容緩、時不我待。這是黨中央文件首次采用“盡快”二字來強調(diào)并要求加速這一改革進程。

事實上，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是國際慣例，是社會保險互助共濟精神的內(nèi)在要求。嚴格地講，基本養(yǎng)老保險是一項中央立法，是一項全國性制度，中央政府既是決策者，也是發(fā)起人，更是終極責(zé)任人，而地方政府只是代辦者、承辦者和執(zhí)行者，沒有社會養(yǎng)老保險立法權(quán)。

基本養(yǎng)老保險雖然不是商業(yè)保險，但在基本原理上也要遵從大數(shù)法則及精算要求，科學(xué)確定適度的繳費率與給付替代率，制度覆蓋面越廣，統(tǒng)籌層次越高，互助共濟功能及“資金池”規(guī)模效應(yīng)就越能得到廣泛而有效地發(fā)揮。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的現(xiàn)實意義與緊迫性正在于如此。

目前，實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌還存在一些體制障礙：一是大多數(shù)省份的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險仍然停留在縣（市）一級統(tǒng)收統(tǒng)支，一步邁向全國范圍統(tǒng)收統(tǒng)支難度很大；二是各省企業(yè)繳費費率五花八門，企業(yè)費率高的省份高達20%，企業(yè)費率低的省份卻低至14%；三是各省設(shè)定調(diào)劑金比例差別較大，有的省份按當年繳費額的一定比例計算調(diào)劑金，有的省份采用工資總額的一定比例計算調(diào)劑金；四是各市（縣）歷年基金結(jié)余及財政補貼水平相差懸殊。

全國統(tǒng)籌是系統(tǒng)工程當前應(yīng)做實省級統(tǒng)籌

記者：按照您的設(shè)想，最終實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的標志和路徑是什么？

董登新：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的最終模式是全國統(tǒng)收統(tǒng)支，即由中央政府直接負責(zé)征繳保費，并由中央政府直接發(fā)放養(yǎng)老金，地方政府不干預(yù)基金收支。中央調(diào)劑制度是走向全國統(tǒng)籌的過渡形式，在這一過渡階段，最重要的工作就是做實省級統(tǒng)籌，各省要盡快實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金全省統(tǒng)收統(tǒng)支，市（縣）不得干預(yù)基金收支。這是中央調(diào)劑制度走向真正意義上全國統(tǒng)籌的最關(guān)鍵一步。最后，才是將各省基金收支權(quán)全部上交給中央政府，實現(xiàn)全國統(tǒng)收統(tǒng)支。至此，全國統(tǒng)籌就會大功告成。

記者：在逐步加快推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的同時，我國養(yǎng)老保險體系還應(yīng)該在哪些方面予以完善？

董登新：養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，不只是簡單地由中央統(tǒng)一收費、統(tǒng)一發(fā)放養(yǎng)老金，更重要的是必須構(gòu)建一套維系基本養(yǎng)老保險在全國范圍內(nèi)“廣覆蓋、保基本”的制度體系，確保全國統(tǒng)籌后制度的有效性與可持續(xù)性。基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，是一個系統(tǒng)工程，必須要有配套政策和措施同步實施。

因此，我認為，在逐漸推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的同時，為了化解基金支付壓力，我國養(yǎng)老保障體系仍需進行配套改革：第一，繼續(xù)降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費費率，適度降低第一支柱養(yǎng)老金替代率。基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，必須構(gòu)建負擔(dān)適度的繳費機制。繳費水平越高，給付水平要求越高，中央補貼與互助共濟的壓力越大。適度降低繳費水平，就可以相應(yīng)降低給付替代率。

第二，在為企業(yè)減負的同時，做實做強第二支柱養(yǎng)老金。適當降低企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險的費率，既可以體現(xiàn)廣覆蓋、保基本的社保精神，更可以為第二支柱養(yǎng)老金（企業(yè)年金和職業(yè)年金）發(fā)展騰出制度空間。

第三，鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)市場導(dǎo)向的養(yǎng)老金產(chǎn)品，例如商業(yè)養(yǎng)老保險、養(yǎng)老目標證券投資基金、住房反向抵押養(yǎng)老保險等。

第四，延長法定退休年齡。這既可增加勞動力供給，又可以減輕養(yǎng)老金支付壓力。基本養(yǎng)老保險收支平衡的精算，既要考慮靜態(tài)平衡與動態(tài)平衡，更要兼顧代內(nèi)負擔(dān)均衡與代際負擔(dān)均衡。（游翀）