□特約嘉賓：

上海財經(jīng)大學(xué)教授 王全興

清華大學(xué)教授 鄭尚元

中國人民大學(xué)教授 程延園

中國勞動關(guān)系學(xué)院教授 姜穎

中國勞動關(guān)系學(xué)院副教授 沈建峰

人社部勞動科學(xué)研究所研究員 李天國

□特約主持人：人社部調(diào)解仲裁管理司調(diào)解處 李華

3月21日，人力資源社會保障部、中央綜治辦、最高人民法院、司法部、財政部、全國總工會、全國工商聯(lián)、中國企聯(lián)等八部門制定印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強勞動人事爭議調(diào)解仲裁完善多元處理機(jī)制的意見》。日前，人社部調(diào)解仲裁管理司邀請六位勞動人事爭議處理領(lǐng)域的知名專家，對《意見》進(jìn)行了深度解讀。

勞動人事爭議多元處理機(jī)制建設(shè)進(jìn)入新階段

主持人：黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院多次強調(diào)要完善矛盾糾紛多元化解工作。在這個大背景下，《關(guān)于進(jìn)一步加強勞動人事爭議調(diào)解仲裁完善多元處理機(jī)制的意見》的出臺有哪些現(xiàn)實意義？

王全興：《意見》是站在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的歷史新高度，對以往勞動人事爭議多元處理機(jī)制探索作出的系統(tǒng)化總結(jié)和政策提煉，對新時期如何完善勞動人事爭議多元處理機(jī)制作出的整體推進(jìn)、重點突破的全面部署，標(biāo)志著勞動人事爭議多元處理機(jī)制建設(shè)步入新階段。其現(xiàn)實意義可以從三個視角來看：

一是完善勞動人事爭議多元處理機(jī)制與和諧社會構(gòu)建。我國正處在經(jīng)濟(jì)社會重大轉(zhuǎn)型期，社會主義和諧社會的構(gòu)建面臨著社會矛盾糾紛多發(fā)高發(fā)的挑戰(zhàn)。黨和國家高度重視矛盾糾紛多元化解機(jī)制的建設(shè)，明確提出完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制對保障群眾合法權(quán)益、促進(jìn)社會公平正義具有重要意義。當(dāng)前，基于和諧勞動關(guān)系在和諧社會構(gòu)建中的重要地位和勞動人事爭議尤其是群體性勞動爭議多發(fā)頻發(fā)對和諧勞動關(guān)系構(gòu)建的挑戰(zhàn)，完善勞動人事爭議多元處理機(jī)制已成為完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的重要內(nèi)容。

二是完善勞動人事爭議多元處理機(jī)制與加強社會治理創(chuàng)新和社會主義法治社會建設(shè)。加強社會治理創(chuàng)新和法治社會建設(shè)已被黨的十八屆三中全會和四中全會確立為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。加強社會治理創(chuàng)新的核心要義之一是提升社會力量在社會治理體系中的地位，以實現(xiàn)政府與社會共同治理。而勞動關(guān)系領(lǐng)域和勞動人事爭議處理機(jī)制是社會治理創(chuàng)新的主要領(lǐng)域和法治社會建設(shè)的重要切入口，因此，推進(jìn)社會力量參與勞動人事爭議處理就成為社會治理創(chuàng)新和法治社會建設(shè)的重點。

三是完善勞動人事爭議多元處理機(jī)制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)形成中的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已進(jìn)入深化階段。其對勞動關(guān)系領(lǐng)域尤其是勞動爭議狀況的影響，較之以往更為強烈和復(fù)雜。經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提高與經(jīng)濟(jì)增速下降不同步，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新舊常態(tài)因素交織，致使勞動關(guān)系領(lǐng)域的新舊矛盾并存；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革既面臨著人口紅利消失背景下的人力資源供給問題，又面臨著“三去一降一補”帶來的職工就業(yè)安置等急迫社會問題。這將導(dǎo)致勞動爭議形勢呈現(xiàn)更多樣、更復(fù)雜、更嚴(yán)峻的局面。從這個意義上講，完善勞動人事爭議多元處理機(jī)制，已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的必要和急迫選項。

更好地把糾紛解決在萌芽狀態(tài)

主持人：勞動人事爭議處理工作中有專門的爭議處理機(jī)構(gòu)，為什么《意見》還要強調(diào)健全用人單位的勞動人事爭議預(yù)防協(xié)商解決機(jī)制？

程延園：這主要是從加強源頭治理的角度來講的。在勞動人事爭議處理中，源頭治理、預(yù)防為先非常重要。用人單位在其中發(fā)揮著非常重要的作用。以企業(yè)為例，企業(yè)內(nèi)部勞動爭議處理機(jī)制在國外通常有集體談判、申訴機(jī)制、勞資合作委員會等制度。我國法律規(guī)定的主要形式有企業(yè)勞動爭議調(diào)解、職工代表大會制度、廠務(wù)公開、職工董事監(jiān)事、集體協(xié)商和集體合同等制度。企業(yè)內(nèi)部勞動爭議處理機(jī)制是爭議雙方自行解決糾紛，以非訴方式最大限度將爭議化解在企業(yè)內(nèi)部的方式，也是從源頭上預(yù)防勞動爭議的最好方式。其優(yōu)越性在于：解決爭議的氣氛比較平和，雙方不傷和氣，不丟面子，不僅不會影響今后的合作，反而會促進(jìn)雙方的理解；解決爭議的方式較為便捷，投入的時間、人力和物力成本較低；由于雙方當(dāng)事人最熟悉糾紛的起因和爭議的焦點，便于“對癥下藥”，有利于真正解決爭議；在企業(yè)內(nèi)部解決糾紛，沒有外在壓力，可以充分表達(dá)當(dāng)事人內(nèi)心意愿，便于協(xié)議的執(zhí)行。

企業(yè)內(nèi)部解決勞動爭議涉及兩個主要因素：一是雙方的意愿；二是企業(yè)內(nèi)部是否有一套行之有效的處理機(jī)制。勞動爭議多發(fā)的主要內(nèi)因是企業(yè)自主預(yù)防化解糾紛的能力不足。據(jù)全國總工會統(tǒng)計，截至2016年9月底，我國已建立工會的企業(yè)有215.9萬家，建立企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會的企業(yè)有96.6萬家。部分中小型民營企業(yè)的調(diào)解組織組建率不高，調(diào)解作用難以有效發(fā)揮。2015年5月-12月我們面向300多家企業(yè)的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，發(fā)生勞動爭議時，員工選擇“企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會”（337人，7.5%）和“企業(yè)工會”（333人，7.4%）解決問題的比例都要低于選擇“勞動爭議仲裁委員會”（752人，16.9%）。這說明，企業(yè)內(nèi)部調(diào)解組織和工會調(diào)解爭議的有效性和影響力亟待加強。因此，《意見》指出，要推動建立勞動人事爭議協(xié)商解決機(jī)制，鼓勵和引導(dǎo)爭議雙方當(dāng)事人在平等自愿基礎(chǔ)上協(xié)商解決糾紛。指導(dǎo)用人單位完善協(xié)商規(guī)則，建立內(nèi)部申訴和協(xié)商回應(yīng)制度。加大工會參與協(xié)商力度。

具體到實踐中，我認(rèn)為，一是要繼續(xù)鼓勵具備條件的企業(yè)建設(shè)勞動爭議調(diào)解委員會；二是要指導(dǎo)企業(yè)建立內(nèi)部申訴和協(xié)商回應(yīng)制度。可以說，企業(yè)內(nèi)部協(xié)商機(jī)制設(shè)計是否合理，各種程序的協(xié)調(diào)、銜接是否順暢，在很大程度上決定了勞動爭議處理的質(zhì)量和效率。

主持人：《意見》強調(diào)要完善專業(yè)性勞動人事爭議調(diào)解機(jī)制，有哪些亮點？

姜穎：近年來，為發(fā)揮調(diào)解的作用，及時化解勞動人事矛盾糾紛，各地人社、工會、司法部門等方面都在積極探索運用調(diào)解方式處理爭議，取得了較好的效果。但是，在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，調(diào)解在實踐中還存在諸多問題，如調(diào)解組織重疊且銜接不暢、調(diào)解人員不夠?qū)I(yè)和穩(wěn)定、調(diào)解內(nèi)容和方式比較隨意，同時也缺乏組織、制度和經(jīng)費等方面的保障等問題。這些問題制約了調(diào)解優(yōu)勢的發(fā)揮，影響了調(diào)解的效果和質(zhì)量。為此，《意見》提出了一系列完善勞動人事爭議調(diào)解機(jī)制的政策措施，以期破解難題，其中不乏諸多亮點。

亮點之一，推進(jìn)縣（市、區(qū)）調(diào)解組織建設(shè)。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）勞動就業(yè)社會保障服務(wù)所（中心）調(diào)解組織建設(shè)，突出在多發(fā)領(lǐng)域和區(qū)域建立調(diào)解組織。《意見》提出要在爭議多發(fā)的制造、餐飲、建筑、商貿(mào)服務(wù)以及民營高科技等行業(yè)和開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等區(qū)域建立調(diào)解組織，使調(diào)解組織直接建立在爭議多發(fā)的基層，以實現(xiàn)爭議與組織的“無縫對接”。

亮點之二，加強調(diào)解員隊伍專業(yè)化建設(shè)。《意見》提出了四項措施：第一，通過政府購買服務(wù)、調(diào)劑事業(yè)編制等方式，拓展調(diào)解員來源渠道；第二，根據(jù)實際需要，在各類調(diào)解組織中配備專兼職調(diào)解員；第三，鼓勵企業(yè)人力資源、法務(wù)、工會部門工作人員參與調(diào)解工作；第四，對調(diào)解員持續(xù)開展分級分類培訓(xùn)，全面提高其素質(zhì)和能力，并使之有職業(yè)發(fā)展的空間和渠道。

亮點之三，鼓勵支持社會力量參與調(diào)解。《意見》提出要鼓勵和支持法學(xué)專家、律師以及退休的法官、檢察官、勞動人事爭議調(diào)解員和仲裁員等社會力量參與勞動人事爭議調(diào)解工作，有條件的還可設(shè)立調(diào)解工作室。勞動人事爭議內(nèi)容復(fù)雜，涉及大量法律法規(guī)和政策規(guī)定，也涉及勞動者和用人單位的切實利益，不僅需要調(diào)解人員具有較高的專業(yè)素質(zhì)能力，更需要其具有較高的社會責(zé)任感和正義感。上述社會專業(yè)人士不僅從業(yè)經(jīng)驗豐富，在業(yè)界享有一定聲譽，且地位中立，既能夠保證調(diào)解的質(zhì)量，更能夠提高當(dāng)事人對調(diào)解的信任度，有利于及時化解糾紛，還可以補充現(xiàn)有調(diào)解員隊伍的不足，引領(lǐng)和帶動整體調(diào)解員隊伍的發(fā)展。

亮點之四，加強調(diào)解工作的規(guī)范化。調(diào)解作為我國勞動爭議處理制度中的重要方式和手段，其工作也應(yīng)當(dāng)有基本規(guī)范的制度予以保障。《意見》提出要加強調(diào)解規(guī)范化建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范調(diào)解組織工作職責(zé)、工作程序和調(diào)解員行為，包括建立健全調(diào)解受理登記、調(diào)解處理、告知引導(dǎo)等一系列制度，將調(diào)解工作全過程均置于規(guī)范管理中，以提高調(diào)解的嚴(yán)肅性和規(guī)范化水平。

最大化實現(xiàn)爭議處理的法律效果和社會效果的統(tǒng)一

主持人：《意見》在勞動人事爭議仲裁機(jī)制方面著重突出了“創(chuàng)新”二字，主要體現(xiàn)在哪些方面呢？

鄭尚元：勞動人事爭議仲裁制度承接爭議調(diào)解與訴訟，是中國特色勞動人事爭議處理制度的重要組成部分。自1987年恢復(fù)勞動爭議仲裁制度以來，三十年間，該制度發(fā)揮了巨大作用，也在實踐中積累了豐富經(jīng)驗。近年來，隨著仲裁機(jī)構(gòu)實體化建設(shè)的推進(jìn)，勞動人事爭議仲裁制度不斷完善，處理了大量爭議案件，分擔(dān)了人民法院的辦案壓力，推動了專業(yè)化處理工作的不斷進(jìn)步。隨著仲裁機(jī)構(gòu)實體化建設(shè)取得突破以及《勞動人事爭議辦案規(guī)則》的發(fā)布實施，各地仲裁機(jī)構(gòu)逐漸走上了“開標(biāo)準(zhǔn)庭、辦標(biāo)準(zhǔn)案”的軌道。勞動人事爭議仲裁工作取得成績的同時，亦存在著相應(yīng)的完善空間，比如仲裁辦案質(zhì)量還需要進(jìn)一步提高，辦案程序有待進(jìn)一步優(yōu)化，案件的仲裁終局裁決率需要進(jìn)一步提升等。

《意見》在總結(jié)各地工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了一系列創(chuàng)新性措施，目的就是要提高仲裁質(zhì)效，最大化地實現(xiàn)仲裁的法律效果和社會效果的統(tǒng)一。在完善仲裁辦案制度方面，提出以建立仲裁辦案基本制度目錄清單為引領(lǐng)，不斷完善仲裁制度體系，創(chuàng)新仲裁調(diào)解制度，細(xì)化終局裁決規(guī)定，建立仲裁委員會仲裁辦案監(jiān)督制度，實行“陽光仲裁”，逐步推行仲裁裁決書網(wǎng)上公開，在勞動人事爭議仲裁中引入法律援助等。在簡化優(yōu)化辦案程序方面，提出實施案件分類處理，簡化辦案的具體程序，規(guī)范簡易仲裁程序，建立健全集體勞動爭議快速仲裁特別程序，深化仲裁庭審方式改革，推廣要素式辦案等。在加強仲裁辦案管理方面，提出建立仲裁案件管理標(biāo)準(zhǔn)體系和仲裁辦案指導(dǎo)制度，加強案例指導(dǎo)，不斷統(tǒng)一仲裁處理標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范自由裁量權(quán)等。

主持人：《意見》提出要完善調(diào)解、仲裁、訴訟銜接機(jī)制，其必要性是什么？

沈建峰：我國的勞動人事爭議處理體制包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟四個環(huán)節(jié)。這四個環(huán)節(jié)具有不同的功能：協(xié)商強調(diào)合意解決；調(diào)解強調(diào)中立第三方參與下的合意；仲裁和訴訟強調(diào)依法裁斷。在后二者中仲裁強調(diào)裁斷者的多學(xué)科性、機(jī)構(gòu)組成的三方性等，而訴訟強調(diào)傳統(tǒng)司法機(jī)關(guān)的嚴(yán)格性和法律性。因此，四個環(huán)節(jié)各有優(yōu)勢和特點，不可互相替代，也不可相互混同，通過調(diào)解實現(xiàn)的爭議解決不是廉價或者低水平的正義，訴訟也不永遠(yuǎn)都是最優(yōu)的糾紛解決選擇。上述不同環(huán)節(jié)相互銜接，是指任何一個環(huán)節(jié)都不能孤立存在，而是要實現(xiàn)處理過程上的前后相連，處理標(biāo)準(zhǔn)上的相互統(tǒng)一，處理機(jī)構(gòu)上的相互支持，最終實現(xiàn)功能各異、方式各異，但結(jié)果趨同、形成合力的效果。

為了實現(xiàn)上述目標(biāo)，《意見》在總結(jié)已有實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對具體銜接機(jī)制做了必要安排，主要規(guī)定了調(diào)裁、調(diào)訴以及裁審銜接的具體措施。調(diào)解和仲裁的銜接主要包括程序和信息上的銜接、仲裁機(jī)構(gòu)對調(diào)解組織的支持、調(diào)解組織對仲裁工作的支持三個方面。在調(diào)訴和裁審銜接的工作格局方面，《意見》更加強調(diào)了法院要加強訴訟與調(diào)解、仲裁的有機(jī)銜接。在勞動人事爭議多元處理體制中，司法處于引領(lǐng)、推動和保障的地位，它是勞動人事爭議處理的最后一個環(huán)節(jié)，司法機(jī)關(guān)對協(xié)商、調(diào)解、仲裁的立場，對有關(guān)勞動人事爭議問題的態(tài)度會直接影響協(xié)商、調(diào)解、仲裁作用的發(fā)揮，也會影響理論和實務(wù)對有關(guān)法律問題的認(rèn)識。因此，司法機(jī)關(guān)應(yīng)從自己在勞動人事爭議處理中的上述地位出發(fā)，加強與調(diào)解組織、仲裁機(jī)構(gòu)的溝通交流，加強對勞動關(guān)系協(xié)調(diào)規(guī)律的研判，與調(diào)解組織和仲裁機(jī)構(gòu)共同推動調(diào)裁審的銜接，在糾紛解決大格局中真正發(fā)揮引領(lǐng)、推動和保障的作用。

為調(diào)解仲裁事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)

主持人：基礎(chǔ)保障是一項工作順利發(fā)展的支撐。《意見》在勞動人事爭議調(diào)解仲裁工作的基礎(chǔ)保障方面有哪些突破？

李天國：《意見》主要圍繞調(diào)解仲裁工作的“人、財、物”三個方面提出了要求。

首先是“人”，即調(diào)解仲裁工作隊伍。任何一項制度都需要一支有過硬本領(lǐng)的隊伍來落實。能否做好調(diào)解仲裁工作歸根到底取決于我們有沒有這樣一支隊伍。2015年4月16日，人社部部長尹蔚民視察深圳市勞動人事爭議仲裁院時就強調(diào)，仲裁工作很辛苦，做好這項工作，關(guān)鍵在人。毋庸諱言，當(dāng)前調(diào)解仲裁隊伍面臨著“案多人少”、隊伍不穩(wěn)定、人員素質(zhì)參差不齊、專業(yè)性亟待增強等“人”的問題。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年5月底，全國專兼職仲裁員達(dá)到2.37萬人，其中，專職仲裁員1.4萬人，兼職仲裁員近1萬人。盡管如此，相對于每年不斷持續(xù)增長的案件，各地“案多人少”問題非常突出，案件高發(fā)地區(qū)一線專職仲裁員人均年辦案量超過300件。同時，受待遇、職業(yè)發(fā)展不與辦案成效掛鉤等因素影響，專職仲裁員流失嚴(yán)重，深圳市和北京市朝陽區(qū)專職仲裁員年流失率曾高達(dá)40%以上。

為此，《意見》除了重申要拓展調(diào)解員來源渠道，充實兼職仲裁員外，要求根據(jù)實際需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）勞動就業(yè)社會保障服務(wù)所（中心）調(diào)解組織配備專職調(diào)解員，及時充實專職仲裁員隊伍，鼓勵地方探索建立仲裁員激勵約束機(jī)制和職業(yè)保障機(jī)制等。同時，《意見》在調(diào)解員、仲裁員培訓(xùn)方面提出探索遠(yuǎn)程在線培訓(xùn)、建立集中實訓(xùn)基地等培訓(xùn)新模式。

其次，是“財”，即財政保障。《意見》要求將仲裁工作所需經(jīng)費列入同級財政預(yù)算予以保障，為開展仲裁活動提供支撐。這里的為仲裁活動提供支撐可以從三個層次理解，一是保障辦案機(jī)構(gòu)的經(jīng)費；二是保障專、兼職仲裁員的辦案補貼；三是保障采取政府購買服務(wù)方式開展勞動人事爭議處理工作的資金。

最后，是“物”，即保障調(diào)解仲裁服務(wù)的硬件。包括加強調(diào)解組織基礎(chǔ)建設(shè)，確保調(diào)解有基本工作場所、有基本工作設(shè)施；加強仲裁機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；仲裁員、記錄人員在仲裁活動中應(yīng)著正裝，佩戴仲裁胸徽；加快推進(jìn)調(diào)解仲裁工作信息化建設(shè)，建立調(diào)解仲裁辦案信息系統(tǒng)、人員信息系統(tǒng)、監(jiān)測管理信息系統(tǒng)等三個系統(tǒng)，并在實現(xiàn)人力資源社會保障系統(tǒng)內(nèi)部信息互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)調(diào)解仲裁信息與綜治、人民法院等信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，逐步開展調(diào)解仲裁的線上服務(wù)，進(jìn)一步方便當(dāng)事人，提高工作效率等。（來源：《關(guān)于進(jìn)一步加強勞動人事爭議調(diào)解仲裁完善多元處理機(jī)制的意見》 圖表：姜偉偉繪）