黨的十九大報(bào)告要求，堅(jiān)持去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，優(yōu)化存量資源配置，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)增量供給，實(shí)現(xiàn)供需動(dòng)態(tài)平衡。李克強(qiáng)總理在2018年政府工作報(bào)告中提出要繼續(xù)抓好“三去一降一補(bǔ)”，做好職工安置和債務(wù)處置。做好去產(chǎn)能中職工就業(yè)安置，對(duì)于推進(jìn)去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)動(dòng)力進(jìn)程，有效治理失業(yè)、防范失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定就業(yè)局勢(shì)、兜住民生底線具有重要作用。

形勢(shì)分析

過(guò)去5年，化解過(guò)剩產(chǎn)能取得明顯成效，職工就業(yè)安置總體平穩(wěn)。展望未來(lái)，化解和淘汰落后產(chǎn)能將隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整持續(xù)推進(jìn)，職工就業(yè)安置工作任重道遠(yuǎn)。

化解過(guò)剩產(chǎn)能取得明顯成效

化解過(guò)剩產(chǎn)能是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大舉措。5年來(lái)，化解過(guò)剩產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能工作扎實(shí)推進(jìn)，以鋼鐵、煤炭等行業(yè)為重點(diǎn)的去產(chǎn)能工作取得明顯成效，已退出鋼鐵產(chǎn)能1.7億噸以上、煤炭產(chǎn)能8億噸，安置分流職工110多萬(wàn)人。鋼鐵、煤炭行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況得到明顯改善，產(chǎn)能利用率顯著上升。

化解過(guò)剩產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能將持續(xù)推進(jìn)

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)煤炭、鋼鐵、水泥、船舶、化工等主要行業(yè)的產(chǎn)能利用率仍然偏低，全國(guó)工業(yè)產(chǎn)能利用率也尚未達(dá)到79%83%的合理區(qū)間，并且存在許多技術(shù)工藝落后、耗能污染嚴(yán)重的落后企業(yè)。隨著我國(guó)的科技進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整以及勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，化解過(guò)剩產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能將持續(xù)推進(jìn)。這些都將對(duì)現(xiàn)有的就業(yè)崗位和就業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

化解過(guò)剩產(chǎn)能職工就業(yè)安置形勢(shì)總體穩(wěn)定

5年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)做好化解過(guò)剩產(chǎn)能中職工就業(yè)安置工作高度重視，作出重大決定和部署，中央財(cái)政安排1000億元專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金支持分流職工安置。人社部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、工信部、財(cái)政部等有關(guān)部門(mén)制定和實(shí)施了一系列配套政策和工作措施。主要涉及：將去產(chǎn)能中下崗失業(yè)人員納入就業(yè)扶持政策體系；對(duì)去產(chǎn)能企業(yè)不裁員、少裁員，穩(wěn)定就業(yè)崗位的，由失業(yè)保險(xiǎn)基金給予穩(wěn)崗補(bǔ)貼；用失業(yè)保險(xiǎn)基金支持職工技能提升；為受影響職工提供專(zhuān)場(chǎng)招聘、勞務(wù)對(duì)接、技能培訓(xùn)等多方位、多形式的公共就業(yè)服務(wù)；對(duì)就業(yè)困難人員加大公益性崗位開(kāi)發(fā)力度，提供托底幫扶；通過(guò)實(shí)施降低社保費(fèi)率、完善社保轉(zhuǎn)移接續(xù)、落實(shí)最低生活保障等政策，發(fā)揮社保安全網(wǎng)作用；指導(dǎo)企業(yè)依法依規(guī)處理好勞動(dòng)關(guān)系，保障職工權(quán)益等。截至2017年末，已安置分流職工110多萬(wàn)人，超過(guò)應(yīng)安置職工的60%。

總體來(lái)看，職工就業(yè)安置工作卓有成效、平穩(wěn)有序。同時(shí)，近年來(lái)去產(chǎn)能職工就業(yè)安置的政策措施和做法經(jīng)驗(yàn)，為在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力中解決好就業(yè)問(wèn)題探索了路徑、積累了經(jīng)驗(yàn)，彌足珍貴。

化解過(guò)剩產(chǎn)能職工就業(yè)安置過(guò)程中存在不少難題

化解過(guò)剩產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能以及處置“僵尸企業(yè)”工作持續(xù)推進(jìn)，必將進(jìn)一步影響相關(guān)就業(yè)崗位。同時(shí)，鋼鐵、煤炭、水泥、化工等均屬基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈較長(zhǎng)，去產(chǎn)能不僅直接影響本行業(yè)職工就業(yè)崗位，而且還會(huì)間接影響上下游以及配套行業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)崗位，進(jìn)而波及更多人的就業(yè)。如鋼鐵主業(yè)每減少1個(gè)就業(yè)崗位，就會(huì)影響4-5個(gè)上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、治理污染以及勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，都會(huì)加速產(chǎn)能過(guò)剩和產(chǎn)能落后行業(yè)企業(yè)的調(diào)整重組、關(guān)閉破產(chǎn)，從而釋放出大量勞動(dòng)力，帶來(lái)職工轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)、下崗失業(yè)問(wèn)題。這一過(guò)程在短期內(nèi)難以完成，職工就業(yè)安置工作任重道遠(yuǎn)。

政策取向

做好化解過(guò)剩產(chǎn)能中受影響職工就業(yè)安置工作，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和就業(yè)局勢(shì)穩(wěn)定，因此，需要明確定位、理清思路、完善政策；需要突出重點(diǎn)、立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，處理好市場(chǎng)與政府、改革與發(fā)展、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系；需要進(jìn)一步完善去產(chǎn)能職工就業(yè)安置政策，從而不斷豐富我國(guó)積極的就業(yè)政策，為做好新時(shí)代就業(yè)工作，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)目標(biāo)服務(wù)。

一、將職工就業(yè)安置工作始終置于化解過(guò)剩產(chǎn)能的優(yōu)先位置

實(shí)踐表明，只有做好受影響職工的就業(yè)安置工作，才能有效推進(jìn)去產(chǎn)能工作的順利開(kāi)展。在去產(chǎn)能中要始終堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，堅(jiān)持實(shí)施積極的就業(yè)政策，優(yōu)先解決“人向何處去”的問(wèn)題。特別是去產(chǎn)能重點(diǎn)地區(qū)在制定產(chǎn)業(yè)、財(cái)稅、金融等宏觀經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，應(yīng)將解決職工就業(yè)安置問(wèn)題作為首要任務(wù)，把優(yōu)先安置職工體現(xiàn)在政府政策、企業(yè)去產(chǎn)能方案、公共就業(yè)社保服務(wù)之中以及資金保障等各個(gè)方面。

二、將化解過(guò)剩產(chǎn)能職工就業(yè)安置作為就業(yè)全盤(pán)工作的重點(diǎn)，擺在突出位置

隨著去產(chǎn)能工作的深入實(shí)施，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必將進(jìn)一步發(fā)生重大改變，這使得就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出。因此，應(yīng)將去產(chǎn)能中職工就業(yè)安置工作始終作為“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期就業(yè)工作的一個(gè)重點(diǎn)，擺在突出位置。這對(duì)于消除規(guī)模性失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、改善就業(yè)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定就業(yè)形勢(shì)具有至關(guān)重要的作用；同時(shí)，對(duì)于推動(dòng)完成去產(chǎn)能任務(wù)，乃至推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換都具有重要意義。

三、進(jìn)一步完善化解過(guò)剩產(chǎn)能職工就業(yè)安置的系列政策

近年來(lái)，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)、各地方和去產(chǎn)能企業(yè)制定并實(shí)施了多項(xiàng)去產(chǎn)能職工就業(yè)安置政策，取得了重要效果，也積累了許多寶貴實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)也應(yīng)看到，在職工就業(yè)安置過(guò)程中仍存在諸多政策問(wèn)題有待解決。如去產(chǎn)能企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重、冗員過(guò)多、社保費(fèi)拖欠、雙重勞動(dòng)關(guān)系等。因此，在今后去產(chǎn)能及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，應(yīng)進(jìn)一步完善財(cái)稅、金融、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、質(zhì)量、安全等政策標(biāo)準(zhǔn)，特別是要形成一整套行之有效的就業(yè)、社會(huì)保障、勞動(dòng)關(guān)系方面的政策措施，做好政策儲(chǔ)備，以便妥善處理進(jìn)一步去產(chǎn)能乃至整個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中的職工就業(yè)安置問(wèn)題。

四、去產(chǎn)能職工就業(yè)安置應(yīng)與深化國(guó)企改革、調(diào)整有關(guān)法律政策相結(jié)合，注重標(biāo)本兼治，形成長(zhǎng)效機(jī)制

去產(chǎn)能職工就業(yè)安置中的諸多難題，在一定程度上暴露了一些國(guó)有企業(yè)仍存在許多與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的突出問(wèn)題。如有的國(guó)企承擔(dān)社會(huì)職能負(fù)擔(dān)過(guò)重，勞動(dòng)用工不靈活，人員能進(jìn)不能出等。因此，解決去產(chǎn)能職工就業(yè)安置問(wèn)題應(yīng)與深化國(guó)企改革緊密結(jié)合。與此同時(shí)，去產(chǎn)能職工就業(yè)安置中也顯示出現(xiàn)有勞動(dòng)保障法律法規(guī)中關(guān)于勞動(dòng)合同期限，關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)功能發(fā)揮等方面，存在許多與當(dāng)前勞動(dòng)領(lǐng)域?qū)嶋H不相適應(yīng)的地方，制約了勞動(dòng)力市場(chǎng)的靈活性，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中治理失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的需要，應(yīng)及時(shí)修訂。因此，應(yīng)在去產(chǎn)能職工安置過(guò)程中，結(jié)合深化國(guó)企改革、完善政策法規(guī)，逐步形成符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的長(zhǎng)效機(jī)制。

除此之外，在去產(chǎn)能職工就業(yè)安置過(guò)程中，要妥善處理市場(chǎng)作用與政府作用的關(guān)系。既要充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，又要更好發(fā)揮政府作用。市場(chǎng)和政府應(yīng)形成合力，共同實(shí)現(xiàn)既減人增效、又保障職工權(quán)益的目標(biāo)。同時(shí)，產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)職工就業(yè)安置所面臨的問(wèn)題，在地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)之間差異很大，特別是企業(yè)所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境對(duì)職工安置產(chǎn)生很大影響。因此，化解過(guò)剩產(chǎn)能職工就業(yè)安置應(yīng)突出重點(diǎn)、分類(lèi)施策，其中，優(yōu)惠政策應(yīng)向重點(diǎn)地區(qū)傾斜；根據(jù)行業(yè)情況分類(lèi)施策；針對(duì)企業(yè)特點(diǎn)精準(zhǔn)施策。（中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障科學(xué)研究院 劉燕斌）