點(diǎn)評(píng)人：中國勞動(dòng)和社會(huì)保障科學(xué)研究院副院長莫榮

積極就業(yè)政策

1. 0版：創(chuàng)立階段（2002-2005年）

背景：上世紀(jì)90年代末至本世紀(jì)初，亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)不僅使我國經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重沖擊，也使我國就業(yè)面臨新中國成立以來最為嚴(yán)峻的形勢：城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力處于高峰，國有企業(yè)下崗職工問題凸顯，農(nóng)村富余勞動(dòng)力流動(dòng)加快，形成“三碰頭”的局面。

標(biāo)志性文件：2002年9月30日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》（中發(fā)〔2002〕12號(hào)）。

莫榮：中發(fā)12號(hào)文是在認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)做法，全面總結(jié)國內(nèi)就業(yè)再就業(yè)工作實(shí)踐的基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)時(shí)就業(yè)再就業(yè)的新形勢和新特點(diǎn)，圍繞解決下崗失業(yè)人員的再就業(yè)問題，提出的系統(tǒng)性的積極就業(yè)政策。

政策取向是從5個(gè)方面來設(shè)計(jì)的，即：一是提高經(jīng)濟(jì)增長對(duì)就業(yè)拉動(dòng)能力的宏觀經(jīng)濟(jì)政策；二是重點(diǎn)促進(jìn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)的扶持政策；三是通過加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)市場供求合理匹配的勞動(dòng)力市場政策；四是規(guī)范企業(yè)減員、引導(dǎo)大企業(yè)分流富余人員，減輕社會(huì)失業(yè)壓力的失業(yè)調(diào)控政策；五是繼續(xù)做好保障下崗失業(yè)人員特別是困難群體基本生活的社會(huì)保障政策。

這幾個(gè)方面在內(nèi)容上相互配套、相互支撐，在層次上各有側(cè)重、依次遞進(jìn)，構(gòu)成了積極就業(yè)政策的基礎(chǔ)架構(gòu)。

根據(jù)文件精神，原勞動(dòng)保障部等部門制定出臺(tái)了8個(gè)配套文件，細(xì)化了資金管理、稅費(fèi)減免、小額擔(dān)保貸款、主輔分離、免費(fèi)就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)等扶持政策的操作，使中發(fā)12號(hào)文的規(guī)定具體化、操作化。

實(shí)施成果：化解了國有企業(yè)職工下崗失業(yè)大潮的沖擊，使我國就業(yè)走出困境。2003-2005年，我國城鎮(zhèn)新增就業(yè)2800萬人，年均新增就業(yè)由此前5年年均不到800萬人提升到933萬人；下崗失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)1160萬人。

積極就業(yè)政策

2. 0版：延續(xù)、擴(kuò)展、調(diào)整和充實(shí)階段（2005-2008年）

背景：至2005年底，國有企業(yè)下崗失業(yè)問題雖已解決大部分，但還有一部分下崗失業(yè)人員未能實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，已實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的人員也還不穩(wěn)定，加上集體企業(yè)下崗失業(yè)問題突出，仍需要繼續(xù)獲得政策扶持。而2002年制定的政策確定了3年的實(shí)施期限，政策到期后是否繼續(xù)實(shí)行，成為新的考驗(yàn)。與此同時(shí)，農(nóng)民工流動(dòng)就業(yè)和青年就業(yè)問題也逐步凸顯出來。

標(biāo)志性文件：2005年11月4日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》（國發(fā)〔2005〕36號(hào)）。

2007年8月30日，第十屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議審議通過《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》，自2008年1月1日起施行。

2008年初，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于做好促進(jìn)就業(yè)工作的通知》（國發(fā)〔2008〕5號(hào)），明確積極的就業(yè)政策與法律銜接的有關(guān)規(guī)定，并對(duì)貫徹落實(shí)法律規(guī)定、進(jìn)一步做好就業(yè)工作提出明確要求。

莫榮：國發(fā)36號(hào)文對(duì)原有政策進(jìn)行了延續(xù)、擴(kuò)展、調(diào)整和充實(shí)，增強(qiáng)了政策的針對(duì)性和有效性，確立了新一輪積極就業(yè)政策體系。

從政策內(nèi)容上看，國發(fā)36號(hào)文是2002年中發(fā)12號(hào)文件的繼承、豐富和發(fā)展。

一是對(duì)原政策的延續(xù)。即繼續(xù)保留12號(hào)文件規(guī)定的稅費(fèi)減免、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、小額擔(dān)保貸款及貼息等主要扶持政策，并將政策審批截止期限相應(yīng)延長至2008年底。

二是對(duì)原政策的擴(kuò)展。將廠辦大集體企業(yè)的下崗職工納入持再就業(yè)優(yōu)惠證的對(duì)象范圍。同時(shí)，將就業(yè)困難人員范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，增加了廠辦大集體企業(yè)下崗職工中的“4050”人員，以及享受城市居民最低生活保障的長期失業(yè)人員。

三是對(duì)原政策的調(diào)整。主要體現(xiàn)在稅收減免政策中：對(duì)從事個(gè)體經(jīng)營的稅收優(yōu)惠政策，從原來的沒有限額調(diào)整為在規(guī)定限額內(nèi)按4個(gè)稅種依次減免；對(duì)鼓勵(lì)企業(yè)吸納的稅收優(yōu)惠政策，由過去的按比例減免調(diào)整為按實(shí)際招用人數(shù)定額依次減免。

四是對(duì)原政策的充實(shí)。增加了對(duì)就業(yè)困難人員從事靈活就業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策。這是總結(jié)地方成功經(jīng)驗(yàn)新增加的內(nèi)容，主要是為了穩(wěn)定靈活就業(yè)人員，有效解決他們的參保續(xù)保問題，并有利于就業(yè)管理，使隱性就業(yè)顯性化。

就業(yè)促進(jìn)法將擴(kuò)大就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)，明確了就業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位，明確了政府在促進(jìn)就業(yè)工作中的重要職責(zé)，并將行之有效的積極就業(yè)政策法制化，使促進(jìn)就業(yè)的工作機(jī)制和工作體系制度化，從而促進(jìn)就業(yè)工作的長效化。就業(yè)促進(jìn)法首次將實(shí)施積極的就業(yè)政策寫進(jìn)法律，是我國就業(yè)領(lǐng)域的首部基本法和保障民生的重要法律，進(jìn)一步完善了我國勞動(dòng)保障法律法規(guī)體系。

就業(yè)促進(jìn)法的頒布，是我國就業(yè)工作由政策時(shí)代邁向法制時(shí)代的重要標(biāo)志，也是規(guī)范和指導(dǎo)中國特色就業(yè)促進(jìn)道路的工作總綱。

實(shí)施成果：2006-2008年，城鎮(zhèn)新增就業(yè)3504萬人，年均新增就業(yè)由此前3年的933萬人提升到1168萬人；國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)下崗失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)1515萬人；幫助470萬名困難人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，從根本上扭轉(zhuǎn)了就業(yè)工作的被動(dòng)局面。

積極就業(yè)政策

3. 0版：為應(yīng)對(duì)危機(jī)而制定實(shí)施（2008-2014年）

背景：2008年5月，正當(dāng)全國各地加大力度進(jìn)一步落實(shí)積極就業(yè)政策之時(shí)，汶川大地震突然襲來，災(zāi)區(qū)不少勞動(dòng)者失去工作崗位，就業(yè)十分困難。2008年9月后，國際金融危機(jī)擴(kuò)散蔓延，世界經(jīng)濟(jì)大幅衰退，我國經(jīng)濟(jì)也受到嚴(yán)重沖擊，就業(yè)工作面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

標(biāo)志性文件：2009年2月3日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于做好當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下就業(yè)工作的通知》（國發(fā)〔2009〕4號(hào)）。

莫榮：國發(fā)4號(hào)文和政府相關(guān)部門出臺(tái)的一系列政策措施，豐富了積極就業(yè)政策的內(nèi)容，形成了一整套應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)、穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)的更加積極的就業(yè)政策體系。這個(gè)時(shí)期的就業(yè)政策有以下特點(diǎn)。

一是就業(yè)政策出手快力度大。從2008年9月底至2009年2月初，國務(wù)院和相關(guān)部門出臺(tái)7個(gè)文件；2009年5月到6月，各省（區(qū)、市）及地市級(jí)也全部出臺(tái)配套政策。從中央到地方，政策出臺(tái)之快，力度之大，含金量之高，歷史少有，充分顯示出中國特色的制度效能。同時(shí)，這些政策的制定和實(shí)施，也為應(yīng)對(duì)危機(jī)沖擊、創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)提供了豐富的制度資源。

二是更加注重政策內(nèi)容體系化。從就業(yè)與相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的制度關(guān)系層面看，更加積極的就業(yè)政策將就業(yè)優(yōu)先確立為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策的一條重要原則，將就業(yè)問題與一系列的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策緊密結(jié)合，將實(shí)現(xiàn)就業(yè)穩(wěn)定和促進(jìn)就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的目標(biāo)之一。

三是更加重視完善制度和機(jī)制創(chuàng)新。更加積極的就業(yè)政策，更多是從制度完善和理順機(jī)制層面來促進(jìn)就業(yè)的實(shí)現(xiàn)。本次就業(yè)新政有3個(gè)首次突破：首次提出穩(wěn)定就業(yè)的政策措施，首次從國家層面提出了危機(jī)下的失業(yè)應(yīng)急政策措施，首次啟動(dòng)創(chuàng)業(yè)促就業(yè)。

四是初步探索出了市場體制下應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的就業(yè)機(jī)制。將促進(jìn)就業(yè)作為解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)的核心環(huán)節(jié)，明確就業(yè)優(yōu)先的原則；形成了由政府主導(dǎo)，通過擴(kuò)大公共投資和制定公共政策，來引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)在穩(wěn)定和促進(jìn)就業(yè)中發(fā)揮主體性作用，鼓勵(lì)支持社會(huì)成員自主創(chuàng)業(yè)，形成穩(wěn)定和促進(jìn)就業(yè)的合作機(jī)制。

實(shí)施成果：2009年下半年后，城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口數(shù)量穩(wěn)步回升，企業(yè)用工開始呈現(xiàn)恢復(fù)性增長，高校畢業(yè)生、農(nóng)民工和困難群體就業(yè)基本穩(wěn)定。

積極就業(yè)政策

4. 0版：新時(shí)期政策的提升和創(chuàng)新階段（2015年至今）

背景：我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期，就業(yè)工作面臨新的形勢，總量壓力依然存在，結(jié)構(gòu)性矛盾更加凸顯。

標(biāo)志性文件：2015年4月27日，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》（國發(fā)〔2015〕23號(hào)）。

2017年4月19日，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于做好當(dāng)前和今后一段時(shí)期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》（國發(fā)〔2017〕28號(hào)），提出堅(jiān)持實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策。

莫榮：國發(fā)23號(hào)文是指導(dǎo)新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的重要文件，是對(duì)積極就業(yè)政策的豐富與發(fā)展、提升和創(chuàng)新。

相對(duì)前三輪政策，4.0版使積極就業(yè)政策實(shí)施的對(duì)象范圍，從最初的國有企業(yè)下崗失業(yè)人員，逐步延伸到其他失業(yè)人員，再到覆蓋城鄉(xiāng)各類勞動(dòng)者。政策惠及面不斷擴(kuò)大，更具普惠性；使政策的工作定位從最初的促進(jìn)國有企業(yè)減員增效中的下崗職工再就業(yè)，到促進(jìn)各類勞動(dòng)者就業(yè)，再到促進(jìn)就業(yè)與鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)相結(jié)合，導(dǎo)向更加積極；使政策的操作性更強(qiáng)、更加細(xì)化，含金量越來越高。

與此同時(shí)，國務(wù)院還連續(xù)下發(fā)多個(gè)促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的文件，形成了新一輪的以鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)與促進(jìn)就業(yè)相結(jié)合為鮮明特征的政策集成和創(chuàng)新。以國發(fā)28號(hào)文為代表的新一輪就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策對(duì)就業(yè)創(chuàng)業(yè)作出了全面部署，是一個(gè)升級(jí)版的更加積極的就業(yè)政策。（記者 黃曉云）